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教育政策过程的形成机制与实证极速pk10研究的框架(《科研》07年第9期)

更新时极速pk10间 2007年09月21日

教育政策过程的形成机制与实证研究的框架

○吴重涵

摘 要:在教育政策实证研究中,通常是用一种政策理论解释一个问题。从组织社会学角度看,教育政策过程存在三种形成机制,而每种政策理论一般都是与一种形成机制相联系的。解释每一种机制的形成过程虽然有相对的解释力,但考察多种机制的解释更真实。

关键词:教育政策;形成机制;极速pk10研究框架

一、问题的提出 当前教育政策过程的实证研究,通常采用的是“四找”模式,即“找问题、找理论、找实证、找答案”。这种模式揭示了教育政策研究的本质,因而具有强大的生命力。其中的“找理论”,就是为研究提供一个公认的“解释路线图”,搭建一个规范的实证研究的“脚手架”,具有方向性的意义。 但是“找理论”,是找一种理论模型,还是找一种以上的理论模型?为什么?现在的教育政策实证研究,是否是用一种理论模型来解释一个教育问题?如果存在找一种以上理论模型的需要,那么找理论的意义又是什么? 本文在参考有关教育政策理论和组织社会学理论的基础上,主要通过对北京大学2004年到2006年教育政策研究方向博士学位论文和部分国外教育政策研究论文的分析,探讨教育政策过程研究的理论框架及其特点。

二、教育政策过程的三种形成机制 从组织社会学的角度看,不论是在“即时的市场”里,还是在“等级制度”的正式组织中,任何社会实践的过程都存在三种机制,即理性选择机制或效率机制,用“最小的代价生产出同样的产品”的原则指导实践的过程;合法性机制,有别于技术环境的制度环境,对人们的强大约束和规范的过程;社会网络机制,微观的社会结构和社会地位对社会行为和结果的影响过程。例如,Hannan和Freeman研究认为,组织种群密度变化过程(organization population density processes)体现了组织二面性的作用机制:前期合法性机制起重要作用,但最终竞争机制占上风。(W·Richard Scott,2004,P9)。在某一社会过程中三种机制的相对作用,因具体现象和问题而不同,可以是共存平行的关系,共存互补的关系,或者是互相竞争、互相代替的关系(周雪光,2003:150)。教育政策的制定过程,是社会实践的过程。因此,理性(效率)机制、合法性机制和社会网络机制可以在教育政策的制定过程中并存共生,或互补,或互相竞争替代。Tolbert 和 zucker在研究美国城市从19世纪到20世纪30年代采用公务员制度的研究中,发现公务员制度的确立,是一个先理性机制起作用,后合法性机制起主要作用的过程,而不是一种机制自始至终在起主要的作用(Tolbert and zucker, 1983)。Brian Rowan在考察美国加州公立学校自1930年至1970年医疗服务、心理服务和课程服务等三大服务政策的演变时,揭示了社会网络机制和政策合法性机制的共存共生关系,并且从政策过程的演变看,理性机制是政策建立初期的主要机制 (Brian Rowan,1982:259-279) 。程化琴虽然主要从历史制度主义的视角分析《中华人民共和国民办教育促进法》的制定过程,但她也同时认为,该法律的制定过程是“制度和理性双重约束”的过程(程化琴,2006:189)。

三、对一种机制的研究具有相对独立的解释力 政策的复杂性,决定了政策过程不存在单因一果的对应关系,而是多因一果或者多因多果的关系。某些必要条件的省略和缺失,必然会造成研究结果的失真。所以我们在进行研究的抽象时,不是可以随意简化现实的政策约束条件的。这是显而易见的道理。一个有效的简化政策的因果过程的办法,就是原因的提取,要与提出问题的内容和角度保持一致,围绕着特定的问题和视角,探讨因果关系。例如,对于中国高等教育重点建设二十年来呈现的“浪潮式发展”(而不是解释高等教育重点建设的其他问题),可以用不同的政策理念及其相互作用(支持联盟)与“浪潮式发展”来构成因果的链条(张国兵,2006);民办学校关于教育政策的“策略空间”,是因政策部门的行政自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性的存在而存在(林小英,2004);政策内容的模糊性,是政策过程参与者的多样性、权力的非对称性和制衡性、参与者政策偏好的多样性等多因素互动的结果(程化琴,2006);等等。离开了问题本身,任何政策的过程都不是上述几种有限的原因所能解释的。 当然,即使是一个问题的形成过程(而不是整个政策的形成过程),也可能不只是一种形成机制的结果。这在下一个问题还要探讨。但当前的确存在着用一种机制来解释一个教育政策问题的现象。出现这种现象,是因为我们在“找理论”中,往往只找一个具体的理论模型,而这个理论模型往往对应着一种机制。上表列举了当前常用的政策过程理论模型及其对应解释的政策过程形成机制。

表1 常用的政策过程模型及其对应解释的政策形成机制

政策制定模型 特点 主要揭示的政 策形成机制
理性模型和有限理性模型 以“理性人”假设为前提,基于合理计算的选择,以最小成本获得最大收益;或信息处理能力有限,发现和选择满意方案 效率机极速pk10制
渐进模极速pk10型 目的—手段、手段—目的的相互调适 效率机制
规范最佳模型 理性模型和渐进模型的综合 效率机制
精英理论 制度化的掌权者的精英意识形态和政治立场决定政策结果 合法性机制
团体模型 团体间相互竞争导致政策结果 合法性机制
系统模型 政策系统的环境输入对政策结果 合法性机制
官僚政治模型 政策是政府内各行为者之间对立和妥协的产物 合法性机制
博弈模型 竞争情况下的理性决策 效率机制
制度模型 制度安排和公共政策的关系

政策网络分析模型 多元利益群体的互动

多极速pk10源流模型 由“问题流”、“政策流”、“政治流”三源汇合产生政策变化 效率机制
生态分析模型 直接和间接影响政策的环境因素对政策的系统影响 效率机制
制度和行动者互动模型(包括制度理性选择模型、支持联盟框架) 分析行动者特点并兼顾分析政治制度 效率机制和制度机制

所以我们如果以一种理论模型来解释一个政策问题时,往往是从某种形成机制的角度来解释该问题的形成过程,并没有全面解释该问题可能存在的其他形成机制。当然,由于每个理论模型的因果链条具有封闭完整的特点,所以,用一种理论模型来解释一个问题的一种形成机制,具有相对独立的解释力。 四、同时考察两种机制,解释的结论会更加符合事物的本来面目 政策形成的过程,毕竟不是一种形成机制在起作用。而且各种形成机制也不是彼此独立、互不影响的。政策的过程,是不同形成机制之间相互作用、相互影响的过程。比如,前面提到的Brian Rowan对美国加州公立学校自1930年至1970年医疗服务、心理服务和课程服务等三大服务政策的演变的考察,如果简单证明存在合法性机制也是可以的,但是,如果不同时研究其社会网络机制,揭示三大服务政策的合法性机制就不会这么深刻。再如,程化琴在分析《中华人民共和国民办教育促进法》的制定过程时,如果不是把问题的解释框架实际构建为 “制度和理性双重约束”,而仅仅从制度主义的视角研究,或许解释力就会受到损害,结论的失真度就可能增大。 考察两种机制,存在以下三种情况:一是问题本身涉及不止一个形成机制,二是注重考察问题的环境。问题在不同的环境中,因果的关系是不一样的。所以对问题的实证考察,也包括对政策过程本身的全面考察,包括对政策过程其他形成机制的对比考察。当然这种考察是“背景”意义的,并不需要对过程的全面系统考察。三是对政策形成过程的全面考察。一种形成机制,只有相对的独立性,如果要更全面地把握政策的过程,就要考察政策过程中实际存在的形成机制及其相互关系和作用,以更好地把握政策过程的全面本质。 由于高等教育系统的特性,教育政策的过程,一般都是以合法性机制为必要条件,有时合法性机制与理性(效率)机制共同构成主要的政策过程,有时合法性机制与社会网络机制构成主要的政策过程。 Thompson的自我评估矩阵中,社会组织的划分,可以由两个维度的变量划分出四种组织(社会系统)类型,如下图。(Carl j.schramn,1975)

极速pk10 表2 Thompson的自我评估矩阵

手段与结果的关系 可以认识 手段与结果的关系 无法认识
系统(组织)的目标 是清晰、具体可测的

系统(组织)的目标是 模糊和象征意义的

高等教育系统处于第Ⅳ个方格中。首先,有着野心勃勃的、模糊的、更多是象征意义而无法测量的一系列目标;同时对于手段与目标的关系、手段与结果的关系无法准确把握。按照Thompson的四个命题,这样的组织系统是一种常常通过模仿历史和其他组织的做法取得合法性的组织。这也就告诉我们,合法性机制,在高等教育系统中,是一种起基本作用的机制。 有些教育政策过程问题,可能主要是合法性机制起了主要的作用,这时用关于合法性机制的一种理论模型来解释,失真会比较小;但也有的教育政策过程问题,是两种机制共同起作用导致的结果,或者在过程的不同阶段,是不同的机制在起主要的作用。这时用两种理论框架“对比”进行解释,解释力就会更强。

例如,合法性机制有时是与理性机制交织在一起的。在论及合法性机制与效率机制的关系时,有学者认为:“对于制度建立和传播的实证研究揭示了这样一条规律,在制度创立和传播的前期,人们根据理性原则进行选择,但是随着制度普及程度的提高,人们逐渐丧失了选择的自由,一些制度像理性神话一样得到了传播。”(闫风桥,2007)从合法性机制的过程来看,合法性过程的前期,一般都是理性机制在起作用,理性机制得到系统的广泛认可与模仿,才过渡到合法性机制,如前面的美国城市公务员制度的引入过程。有时当模仿的对象是一种“风尚”(fad),即因为模仿的对象没有模仿价值而在模仿后逐步消失,如美国在大学中引进全面质量管理、目标管理、零基预算等,模仿的过程是强制性模仿的合法性的过程,消亡的过程则是一个反思的理性过程(Robert Birnbaum, 2000)。当然,合法性机制与理性机制除了先后交替的关系外,前面还有例子说明,合法性机制和理性机制也可以是共同发生作用的。 政策过程是合法性机制与社会网络机制共同起作用的过程,也是有研究实例的。例如,濮岚澜对中国教育政策的议程设置过程研究,就是从合法性机制与社会网络机制的综合视角解释的,运用了行动者网络视角、关于国家-社会关系和制度变迁的有关理论(濮岚澜,2004)。 甚至有时,政策过程是合法性机制、理性机制和社会网络机制共同起作用的结果。例如前面的关于管理“风尚”在美国大学的传播过程,除了合法性机制和理性机制在起作用外,在高等教育系统外部向大学的传播过程中,社会网络也起了很大的传播作用。 所以,我们不但要很好地“找理论”,更要深刻地把握教育政策过程的形成机制及其相互关系,并且在把握形成机制的基础上形成非单一的教育政策理论支撑。正如周雪光教授在谈到社会学的研究方法时反复强调指出的:“我们的实证研究通常是对两个或更多的理论假设的验证,而不是象经济学那样只关注一个效率机制”,“我们要搭一个比较理论分析框架,把不同的解释逻辑放在一个具体问题上加以比较。”(周雪光,2003:153-154)这也是适合于教育政策过程研究方法的结论。我们要建立一个有机的理论框架,在这个框架中注重教育政策过程中机制之间的关系,而不是预设某种机制进行研究,这样涉及的理论可能不是单一的,研究的难度也会加大,但结论会更加全面和有效,似乎是没有疑义的。

[参考文献] [1]北京大学教育学院2004-2006年教育政策研究博士学位论文. [2]周雪光.组织社会学十讲[M].北京:科学社会文献出版社,2003. [3]Carl·J·Schramm.1975.Thompson’s Assessment of Organnizations: Universities and the AAUP Salary Grades[Z].北京大学教育学院组织理论与高等教育管理阅读资料(1). [4]Robert Brinbaum.1998.The Life of Academic Management Fads.The Journal of Higher Education,Vol.No.1,2000. [5]Brain Rowan. Organizational Structure and the Institutional Enviroment: The Case of Public Schools. Administrative Science Quarterly 27,1982. [6]W·Richard scott.Reflection on A Half-century of Organizational Sociology Annu Rev social.2004.

责任编辑:程方生



 
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